Le 10 avril 2003

Quelle fiscalité locale pour quelle décentralisation ?

Ouvert au quatrième trimestre 2002 par une loi constitutionnelle finalement adoptée en mars 2003, le grand chantier législatif de la décentralisation matérialisera une des grandes orientations de la politique gouvernementale. Les contours précis en sont encore mal définis d'autant que l'ampleur réelle des compétences devant être transférées aux collectivités territoriales est encore inconnue.
rapporteur

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Propositions de la CCIP pour une fiscalité locale adaptée dans le cadre de la décentralisation (PDF - 767 Ko)

Mais il est apparu important à la CCIP qu'en préalable soient posés un certain nombre de principes permettant d'allier autonomie la plus large des collectivités locales et maîtrise des prélèvements obligatoires.

Le système de financement des collectivités locales et plus particulièrement l'édifice des impôts locaux, hérité de l’histoire, toujours centré sur les « quatre vieilles », semble avoir aujourd’hui atteint ses limites. Au cours des différentes étapes de la décentralisation, les transferts de compétences ne se sont pas accompagnés des transferts de moyens équivalents de la part de l’État, ce qui a rendu nécessaire un accroissement de la pression fiscale locale. Et cette dynamique constante au cours de la décennie 80 a en grande partie pesé sur les entreprises. Parallèlement, les bases de ces impôts ont vieilli, ou se sont révélées inadaptées. 

I. Le grand projet de décentralisation en cours doit permettre de rénover en le rationalisant le système de financement local.

Les impôts locaux sont fortement critiqués, pour deux raisons principales : 

- les bases en sont archaïques et injustes,
- le dispositif est peu lisible pour le contribuable…,
- …et peu satisfaisant pour les collectivités locales.

L’ensemble des concours financiers de l’État aux collectivités locales représente chaque année environ 58 milliards d’euros. Ces concours sont essentiellement constitués par des subventions. Le système actuel des subventions de l’État aux collectivités territoriales se caractérise par un maquis devenu inextricable. Il est aisé de démontrer la complexité et l'opacité du système de financement des collectivités locales ainsi que la place prépondérante que l'État y occupe. Il est donc indispensable que la nouvelle étape de la décentralisation soit l'occasion d'une profonde réforme permettant la rationalisation des prélèvements et subventions, l'amélioration de l'autonomie des collectivités locales, et la maîtrise de la pression fiscale.

Les exemples étrangers étrangers démontrent l'ampleur du problème et la diversité des solutions. Ce débat doit donc être abordé sans a priori, ce qui permettra de proposer un schéma renforçant l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, qui n'entrave pas l'indispensable mouvement de repli des prélèvements obligatoires globaux ou pesant sur une catégorie de contribuables.

II. Les axes nécessaires d'une réforme respectueuse de l'économie et de la décentralisation

On assiste en effet depuis près de quinze ans à une diminution régulière de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales sans que parallèlement les prélèvements obligatoires baissent ni que leur financement y gagne en lisibilité. De 1999 à 2003, ces réformes importantes accentueront ce que l’Association des maires de France appelle la détérioration du lien fiscal entre le contribuable local et les collectivités locales. A l’issue de ces réformes, la part des recettes fiscales autonomes dans les budgets des collectivités locales est passée en trois ans, selon les chiffres du Comité des Finances Locales, de 54 % à 44 %, soit une diminution de 80 milliards de francs. Pour la région Ile de France, les ressources fiscales autonomes du Conseil régional ne représentent que 29 % de son budget, contre 56 % avant les réformes.

Ainsi, on ne doit pas craindre à priori cette autonomie qui rapprochera décisions des élus locaux et "administrés" auxquels elles s'appliquent et encourage une concurrence dans le sens de la modération.

Mais pour qu'une telle orientation aille de pair avec la rationalisation du système de financement et la maîtrise des prélèvements obligatoires il faut que soient préalablement acceptés quelques principes qui doivent gouverner l'organisation des financements correspondant aux transferts de compétences et les indispensables sauvegardes qui doivent protéger les contribuables et en particulier les entreprises.

1. A transfert de compétences, transfert d'impôts d'État

Il s'agit là d'un principe central qui, selon la CCIP, doit être suivi tout au long du processus de décentralisation. Il suppose que les transferts de compétences soient accompagnés des transferts de ressources correspondantes. Ce transfert de ressources doit s'opérer par diminution des prélèvements d'État pour des montants au moins équivalents, voire supérieurs si l'on veut s'engager dans la voie d'une meilleure maîtrise des prélèvements obligatoires.

Plusieurs voies peuvent être envisagées :

L'attribution d'une part de l'impôt sur le revenu aux collectivités locales, qui pourraient fixer un taux local, le taux national diminuant globalement, présente l'avantage d'être parfaitement localisable. Toutefois, pour ne pas subir les critiques adressées à l'impôt sur le revenu actuel, ce transfert devrait être calqué sur la CSG, pour en faire un "Impôt Local Généralisé" portant sur tous les contribuables et leurs revenus, avec un taux unique proportionnel.

L'attribution d'une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette piste semble avoir les faveurs des pouvoirs publics en raison de son apparente simplicité d’application et parce qu’il s’agit d’une base fiscale très peu élastique et donc facilement sollicitable. Elle présente toutefois des difficultés importantes :

- un accord communautaire paraît indispensable pour pratiquer un taux modulable selon les régions ;
- la localisation de la taxe peut présenter des difficultés techniques en raison du fait que la TIPP n’est pas prélevée à la pompe mais à la sortie des entrepôts de distribution ;
- les entreprises s’acquittent d’une part non négligeable de cet impôt (32 % environ), les principaux contributeurs étant les entreprises de transport routier.

2. Des impôts simplifiés et rénovés pour financer les compétences actuelles

La taxe professionnelle, en particulier, présente de nombreux inconvénients, mais toutes les tentatives de réformes ont pratiquement échoué. La dernière en date, celle de 1998 qui a vu la disparition progressive de l’élément salaire a certes allégé la « facture » pesant sur les entreprises. 

Mais, d’une part, une grande partie du coût de cette réforme est payée par les entreprises elles-mêmes et d’autre part, le prélèvement tel qu’il se présente aujourd’hui est encore plus injuste et déséquilibré. Il s’est, en effet, transformé en un impôt sur le capital des entreprises. Ces critiques suffiraient à en démontrer la nocivité.

Pour autant peut-on prôner la suppression immédiate et totale de cet impôt ? Son montant exclut une suppression totale qui supposerait un transfert sur d’autres assiettes. Elle serait de plus soit politiquement, et désormais constitutionnellement, inconcevable, soit économiquement contestable et techniquement complexe. 

Le lien entre l’entreprise et son environnement est de plus à maintenir. La taxe professionnelle doit donc être profondément rénovée, afin de répondre aux critiques qui lui sont encore adressées.

3. La clé du succès : des sauvegardes individuelles et collectives pour les contribuables et les finances publiques.

Pour une saine concurrence fiscale 

Le processus intercommunal doit se poursuivre afin que la concurrence fiscale entre les territoires puisse s’exercer entre des ensembles géographiquement et économiquement homogènes.

Des sauvegardes législatives

- Individuelles : pour le contribuable (en particulier l’entreprise), il faut impérativement restituer au plafonnement valeur ajoutée sa vocation première. et rétablir les mécanismes antérieurs (cotisation minimale de TP, cotisation de péréquation), fortement mis à mal au détriment des entreprises par la réforme de 1998.

- Collectives : dans le cadre de l’architecture actuelle des impôts locaux, nécessité du maintien des mécanismes actuels d’encadrement des variations de taux des impôts locaux.

La loi de finances pour 2003 est revenue partiellement sur la première sauvegarde évoquée ci-dessus, en "assouplissant" les modalités de fixation des taux de taxe professionnelle. L'on risque donc de se retrouver devant la pire des situations, celle d'un impôt à base étroite et à taux forts, mêlant ainsi situations insupportables et effets d'aubaine. 

On peut s'inquiéter aussi qu'une telle réforme ait été présentée indépendamment de celle sur la décentralisation à laquelle elle est nécessairement liée. Certaines mesures d’allègement de la règle de lien entre les taux pourraient être envisagées (telles que la substitution aux références actuelles nationales de taux moyens des collectivités de même nature), mais non sa disparition pure et simple, souhaitée par certains. La CCIP s'est toujours prononcée pour une liaison la plus stricte possible entre les taux des impôts "ménages" et ceux des impôts locaux payés par les entreprises. Depuis plusieurs années de nombreux élus locaux tentaient d'obtenir ce "découplage", qui pourra s'avérer extrêmement coûteux pour les entreprises. Ce danger est d'autant plus présent que la base de la taxe professionnelle se réduit fortement et que les dotations de l'État ne compensent qu'imparfaitement les allègements votés les années précédentes.

Si toutefois, dans la logique de l’autonomie fiscale, les collectivités locales devaient se voir doter d’une liberté totale de fixation des taux de la taxe professionnelle, il faudrait en contrepartie qu’elles assument la charge des surcoûts des divers plafonnements existants, et notamment celui du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée.

Un principe constitutionnel de « modération » et d’« équité » fiscales
Plus globalement, l’introduction dans la constitution du principe d’une république décentralisée et le renforcement de l’autonomie fiscale des collectivités locales devrait être l’occasion de consacrer également les garanties indispensables pour les contribuables, comme s'est actuellement le cas en Allemagne.