Le 06 novembre 2003

Un nouvel élan pour les commissions départementales des impôts

Les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires sont des institutions originales de dialogue associant magistrats, administration fiscale et représentants des contribuables. Ces derniers sont désignés par les chambres de commerce et d’industrie investies d’un rôle institutionnel en ce domain.

Rapporteur : Jean-Pierre Melot

Téléchargement : Propositions de la CCIP pour un nouvel élan des Commissions départementales des impôts (PDF -584 Ko)

Les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires sont des institutions originales de dialogue associant magistrats, administration fiscale et représentants des contribuables. Ces derniers sont désignés par les chambres de commerce et d’industrie investies d’un rôle institutionnel en ce domain.

Les commissions sont généralement saisies par les contribuables ayant fait l’objet d’un contrôle fiscal et en désaccord avec les conséquences de ce contrôle. Elles ont un rôle dans la prévention des litiges puisqu’elles ont vocation à les régler en dehors des tribunaux moyennant un avis consultatif qui ne s’impose pas à l’administration fiscale mais qu’elle suit totalement ou partiellement dans de nombreux cas.

Les commissions sont face à trois « difficultés » :

  • les textes du code général des impôts qui viennent limiter leur capacité à résoudre les litiges,
  • la jurisprudence des tribunaux qui vient accentuer ce phénomène,
  • les pratiques des différents partenaires qui amènent à une diversité de traitement des contribuables.

Or, pour que les contribuables puissent obtenir de la commission l’examen de la réalité des faits invoqués susceptibles d'emporter la conviction du juge, il est fondamental que la commission tienne son rôle qui consiste à émettre un avis éclairé, tel qu’il lui est dévolu par le législateur.

Dans cette perspective, la CCIP formulent plusieurs propositions qui nécessitent une modification du cadre légal ou réglementaire alors que d’autres impliquent surtout une modification des comportements.

I –ÉLARGIR LA COMPETENCE DE LA COMMISSION QUANT AUX MATIERES TRAITEES : UNE PREMIERE VOIE A SUIVRE

La compétence de la commission est strictement limitée par la loi et notamment par l’article L59-A du livre des procédures fiscales qui autorise la commission à intervenir en matière de TVA, d’impôt sur les sociétés et d’impôt sur le revenu pour la détermination du chiffre d’affaires ou des bénéfices.

L’interprétation littérale de cet article implique que la commission se déclare incompétente sur des matières pour lesquelles l’examen des faits peut être essentiel. Les litiges relatifs à l’exonération des entreprises nouvelles et au crédit d’impôt recherche en sont quelques exemples.

Aussi convient-il d’étendre les matières visées par l’article L59-A du livre des procédures fiscales par une intervention législative.

II - ÉTENDRE LA COMPETENCE QUANT A LA NATURE DE LA QUESTION : UNE DEMANDE RAISONNABLE AU REGARD DU CONTEXTE


Un constat : une compétence encadrée par la jurisprudence

Sur la base de la compétence « matières », se superpose une règle jurisprudentielle qui vient limiter le champ d’intervention de la commission : « la commission est compétente pour les questions de fait et incompétente pour les questions de droit ».

L’application de cette règle reste délicate. Tout d’abord, il n’existe pas de définition générale des notions de question de droit et de fait : elles font l’objet de listes de décisions de jurisprudence. Par ailleurs, la frontière entre les questions est loin d’être évidente pour les opérations où le fait et le droit s’entremêlent .

Une attente : l’émission d’un avis par la commission

Afin de réduire les cas d’incompétence et l’hétérogénéité des pratiques en cours, la CCIP formule deux propositions :

Dans l’immédiat , la CCIP propose que les commissions se prononcent systématiquement sur  tous les éléments de fait même s’ils participent à la qualification juridique de l’opération. Des commissions  apprécient déjà l’intérêt pour l’entreprise d’une dépense et répondent donc indirectement à l’existence ou non d’un acte anormal de gestion. Il est clair que l’adoption d’une telle mesure marquerait un pas important dans la gestion des difficultés d’interprétation quant à la détermination des questions de droit et de fait. Elle constituerait, de plus, une avancée considérable vers le règlement des litiges à l’amiable.

A terme plus lointain, on pourrait envisager de se diriger vers une compétence élargie aux questions de  droit et  créer un groupe de travail pour étudier la pertinence du maintien de la distinction question de droit et de fait.

III - AMELIORER LE FONCTIONNEMENT DES COMMISSIONS POUR UN MEILLEUR EQUILIBRE AU SEIN DE CETTE INSTANCE

Un certain nombre d’écueils pratiques ont été mentionnés dans les enquêtes. Le rôle de l’administration est ici primordial et il serait intéressant qu’elle accède aux souhaits des contribuables ou des représentants des contribuables qui prouvent la motivation pour leur mission.

  • Améliorer la situation du contribuable par notamment :
    - une transmission plus rapide du rapport de l’administration ;
    - un ordre du jour quelquefois moins chargé des séances des commissions ;
    - une meilleure information des contribuables pour éviter les saisines dilatoires et les  dossiers mal préparés.
  • Satisfaire l’information des représentants des contribuables avec :
    - une lecture des grandes lignes de l’avis en séance après rédaction ;
    - une transmission de l’avis signé par le Président aux représentants des contribuables.
  • Accroître pour tous la lisibilité de l’action des commissions par :
    - une information sur les suites données à l’avis par les services fiscaux ;
    - une information sur le recours contentieux pour mieux apprécier le rôle préventif de la commission ;
    - la consultation d’une seule commission pour les affaires connexes.

Ces propositions répondent largement aux souhaits de nombreux participants à ces commissions  et satisfont aux trois objectifs généraux suivants :

  • l’accroissement du rôle préventif des commissions dans le règlement des litiges fiscaux ;
  • la défense des intérêts généraux des entreprises par une application équitable des garanties du contribuable ;
  • l’intégration des commissions à l’opération menée par l’administration fiscale « faciliter l’impôt » ou plus généralement aux lois sur la simplification.