Réflexions de Patrick Nizery, représentant des contribuables siégeant dans une commission départementale des impôts

Dans le cadre de la réunion organisée à la CCI Paris Ile-de-France à la délégation de Paris le 26 février 2001, Patrick NIZERY a formulé sept propositions auxquelles la CCI Paris Île-de-France a apporté des réponses.

1. Accroître l’indépendance de la commission


Elle serait plus évidente si son organisation matérielle n’était pas entièrement dévolue à des agents de l’administration fiscale mais contrôlée par un organe,où siégeraient des représentants des contribuables consultés pour l’ordre de passage des dossiers. Ces derniers seraient destinataires de comptes-rendus d’activité annuels détaillés (données statistiques sur les délais de traitement, le nombre de dossiers, le taux d’incompétence, la proportion d’avis rendus en faveur des contribuables).

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

C’est l'article 348 I-1 de l’annexe III du CGI qui prévoit le secrétariat de la commission à un agent de la DGI. L’article 348 I-2 permet aussi au Président de lui déléguer une partie de ses pouvoirs notamment en vue d’assurer un déroulement normal des travaux.

Les séances de la commission se tiennent dans les Directions des services fiscaux mais leur tenue ailleurs qu’au siège des services fiscaux n’apparaîtrait pas illogique dans un souci de neutralité des débats et compte tenu de l’article 348 IV.4 inscrite dans l’annexe III qui stipule uniquement que «la commission est installée au chef lieu du département »

Maintenant la saisine de la commission est une garantie du contribuable lourde à gérer sans l’aide de l’administration et il n’est pas certain que le lieu actuel participe le plus au déséquilibre « représentants des contribuables et représentants de l’administration fiscale ».

Il est clair que l’organisation matérielle des séances confiée à l’administration fiscale lui donne une influence non négligeable sur la fixation de l’ordre de passage des dossiers et sur la désignation des représentants des contribuables qu’il effectue sur délégation du Président.

Interrogé sur les critères de passage des dossiers, le secrétaire a affirmé tenir compte de la date d’arrivée chronologique des dossiers de la prescription, des montants financiers en jeu et de la nature du litige (BIC, BNC, BA) qui influence la composition de la CDI.

Pour le choix des représentants, il appartient au contribuable lorsqu’il se prévaut du droit de substitution (moins de 10% des dossiers) ou dans la majorité des cas au secrétaire qui doit prendre en considération l’activité du contribuable dont le dossier passe en commission. (D.adm. 13 M 2332 n°10)

2. Accélérer la transmission du rapport de l’administration

Celui-ci devrait être transmis lorsque le contribuable est averti de la possibilité de recourir à une personne émanant d’un organisme professionnel de son choix afin que les représentants des contribuables puissent recevoir le mémoire du contribuable dès leur convocation.

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

Cette proposition permettrait sans doute aux représentants des contribuables de disposer plus fréquemment des mémoires. Actuellement, les délais indiqués par les textes sont les suivants :

  • Convocation du contribuable au moins 30 jours avant la tenue de la séance.
  • Convocation des commissaires 5 jours au moins avant la date de réunion, en pratique 15 jours avant (décret n°1983-1025 du 28.11.83)
  • Rapport et documents de l’administration doivent être tenus à la disposition du contribuable pendant le délai de 20 jours qui précèdent la réunion (R*60-1 LPF).

   
L’accélération de la transmission du rapport de l’administration pourrait sensiblement améliorer l’information du représentant du contribuable avec la production d’un mémoire en réplique plus facilement transmis dans les temps.

Il faut simplement rappeler que le droit de substitution en faveur du contribuable est prévu dans les cas où la commission intervient comme organisme consultatif pour déterminer le montant des bénéfices professionnels, le montant du chiffre d’affaires et la valeur vénale des biens soumis à la TVA immobilière. Les litiges relatifs à la déduction des rémunérations n’offrent donc pas de droit à substitution au contribuable.

3. Rédiger l’avis en présence de l’ensemble des commissaires

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

A Bobigny, le Président dicte à haute voix les éléments qu’il souhaite voir figurer dans l’avis rédigé par le secrétaire de la commission en tenant compte des éléments de discussion apportés par les commissaires admis à délibérer.

A Paris, le Président résume ou s’assure auprès du secrétaire qu’il dispose d’éléments suffisants pour la rédaction de l’avis. Il pourrait être suggéré d’étendre la pratique en vigueur à Bobigny et à Paris sachant que les avis sont plus développés que dans les autres commissions.

4. Associer les commissaires à la rédaction de l’avis et le leur diffuser

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

L’avis rédigé par le secrétaire doit être validé par le Président. Prévoir une relecture par les autres commissaires paraît difficile en raison des caractères rapide et oral qui gouvernent le fonctionnement de cette commission.

En ce qui concerne la diffusion de l’avis, les opinions des représentants des contribuables sont partagées. Certains souhaitent que l’avis leur soit communiqué, d’autres n’y sont pas favorables. Jean Marie Frauciel, Chef des services fiscaux chargé de la délégation régionale Ile de France, avait répondu en octobre 1999 qu’un recueil des avis serait disponible au secrétariat de la commission pour sa consultation en estimant que l’envoi systématique de celui-ci était pour l’instant une tache matérielle beaucoup trop lourde pour la CDI de Paris (qui voit passer près de 1200 dossiers par an).

5. Prévoir un recours autonome contre l’avis insuffisamment motivé

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

L’article R*60-3 du LPF indique que l’avis doit être motivé afin que le contribuable connaisse l'ensemble des raisons qui ont emporté la conviction des commissaires, notamment en ce qui concerne les termes de comparaison utilisés, de sorte que l'intéressé soit en mesure de les discuter devant le juge de l'impôt.

L’avis de la commission n’est pas susceptible de recours direct comme la notification du chiffre d’imposition et ce pour deux raisons : l'avis émis par une commission départementale des impôts ne constitue pas une décision (faisant grief au contribuable et n'est dès lors pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir) or seules des décisions effectives peuvent être attaquées devant le juge administratif. C’est un acte préparatoire à la prise de décision laquelle est constituée par la mise en recouvrement de l’impôt. Il ne peut en conséquence être contesté qu'à l'occasion d'une réclamation introduite selon la procédure prévue aux articles R*190-1 et suivants du LPF et dirigé contre les impositions mises en recouvrement à la suite de l'intervention de la commission.

Une modification des textes en la matière est elle opportune. Cette question mérite en tout état de cause qu’une réflexion approfondie soit menée.

Pour ce qui est du délai de traitement des dossiers en CDI, il varie selon le nombre de dossiers en stock et semble actuellement se raccourcir.

6. Former et dédommager des représentants des contribuables

Réponse CCI Paris Ile-de-France :   

En ce qui concerne la formation et l’information des représentants désignés par notre Compagnie consulaire, la chambre de commerce et d’industrie de Paris s’est engagée à aider les représentants dans l’accomplissement de leur mission en organisant des réunions d’information, d’échanges d’expérience. Celles-ci peuvent être complétées par la possibilité de contacter pour avis technique un fiscaliste de la direction des études de la CCI Paris Ile-de-France. De même, une réception du contribuable qui le souhaite pour expliquer son dossier, peut être organisée pour notamment rétablir un certain équilibre au sein de la CDI où les représentants de l’administration fiscale ont pu consacrer du temps à ce dossier.

En matière de dédommagement, les dispositions des articles 1650, 1651 et 1652 du CGI ne prévoient pas de rémunération au profit des commissaires représentant les contribuables au sein des commissions des impôts; ceux-ci exercent donc leurs fonctions de façon purement bénévole. Ils s'expriment, au sein de ces instances, au nom des catégories qu'ils représentent et dont ils défendent les intérêts.
(Rép. Rapuzzi, Sén. 1er février 1979, p. 206, n° 26909).

Une modification des textes serait nécessaire et ne doit pas entraîner une modification de la composition de la commission en devenant un lieu d’expression de professionnels spécialisés dans les matières fiscales et juridiques remplaçant peu à peu les chefs d’entreprise.

7. Etendre le domaine de compétence de la commission

   
Ainsi, la commission pourrait être compétente sur des questions de fait liées aux exonérations d’IS, aux crédits d’impôt recherche, aux déficits reportables.

Réponse CCI Paris Ile-de-France :

Cette interprétation est loin de nous choquer. Elle rejoint les positions défendues dans le rapport Filliol* et susceptibles d’être remis à jour avec vos réflexions développées.

Il est important d’atténuer les incertitudes qui pèsent sur le champ de compétence des commissions. Celui-ci est en effet limité d’une double manière :

  • par la loi pour les matières (le désaccord examiné devant la CDI doit porter sur le montant du bénéfice ou du chiffre d'affaires à l'exclusion des problèmes de déductibilité de TVA, des questions relatives aux exonérations d’impôt sur les bénéfices ou au principe de lucrativité ou non d'une association)
  • par la jurisprudence en ce qui concerne la nature de la question qui doit être une question de fait (ce qui exclut les questions courantes de constitution de provisions).

   
La généralisation de l’avis subsidiaire qui autorise la commission à rendre un avis sur les faits qui environnent une question de droit pourrait à cet égard réduire le nombre de dossiers pour lequel la commission se déclare incompétente.

Il est fondamental que la commission constate la réalité des faits invoqués par le contribuable et donc émette un avis en statuant sur les aspects factuels de toute question même de pur droit en se gardant de porter une appréciation en droit.

Cette tendance a été retenue par certaines CDI qui considèrent que la commission n’est pas invitée formellement par la loi à trancher elle-même à titre préalable la question de pur droit qui est de savoir si le litige dont elle est saisie porte sur une question de droit ou de fait.

* « Renforcer la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires » rapport présenté par M FILIOL au nom de la commission fiscale et adopté à l’assemblée générale du 11 janvier 1996.