Infos : L'Autorité de la concurrence obtient du GIE cartes bancaires une baisse substantielle des principales commissions interbancaires et s'investit dans la mise au point du test « d'indifférence du commerçant »

nouvelle référence pour l 'appréciation du niveau des commissions interbancaires

Bonjour,

Après les chèques, et avant les commissions interbancaires fixées par d'autres systèmes de paiement par cartes (Mastercard, Visa, etc.), ainsi que les autres moyens scripturaux, l'Autorité de la concurrence a clos, par la voie des engagements, et à la faveur de la décision n° 11-D-11 du 7 juillet 2011, la procédure ouverte à l'encontre du Groupement des Cartes Bancaires à la suite de la Saisine de la Fédération des entreprises du Commerce et de la Distribution (FCD) et du Conseil du Commerce de France (CdCF) à propos des commissions interbancaires liées aux transactions par carte, s'intéressant en particulier à la commission interbancaire de paiement (CIP). On se souvient que l'Autorité avait, le 5 avril 2011, soumis à un test de marché les propositions d'engagements, qu'on pourrait qualifier de conservateurs, du GIE cartes bancaires. De très nombreux organisations et entreprises ont répondu à ce test de marché, principalement des commerçants, tels EdF ou Ikea, ou des associations professionnels de commerçants, mais aussi des banques et d'autres émetteurs de cartes.

Cette commission, qui est versée par la banque du commerçant à la banque du porteur de la carte à chaque paiement, en cas de transactions interbancaires, a « pour objet de rémunérer trois services rendus par la banque émettrice à la banque acquéreur », le traitement de la transaction, la mise en œuvre des mesures collectives de sécurité et la garantie des paiements, dont le montant dépend du Taux Interbancaire des Cartes en Opposition (le fameux TICO). Fixées de concert, ce type de commissions interbancaires multilatérales imposent une charge commune aux banques qui les empêchent de déterminer leur montant en fonction de leurs coûts propres. La fixation en commun d'un montant unique pour chacune des commissions interbancaires est donc susceptible de créer une charge financière identique pour tous les établissements, et de les priver de la possibilité de déterminer ce montant de façon autonome (pt. 100). Si la CIP influe sur les conditions concurrentielles des deux faces du marché de la carte, et notamment sur les prix finaux, sur le marché de l'acquisition sur lequel sont présents l'accepteur de la carte, c'est-à-dire le commerçant et sa banque, les commissions interbancaires sont ainsi potentiellement susceptibles de fixer les prix, ou une part importante de ceux-ci. De fait, au terme de l'évaluation préliminaire, il apparaît que la CIP est susceptible de créer un prix plancher sur le marché de l'acquisition (pt. 130).

En fait, l'essentiel des débats devant l'Autorité a porté sur la justification de cette commission interbancaire de paiement. En un mot, ne faut-il pas purement et simplement la bannir ? Après tout, ainsi que l'a observé la Commission, en l'absence de telle commission multilatérale, le prix que chaque banque aurait la possibilité de facturer aux commerçants serait entièrement déterminé par la concurrence plutôt que, dans une large mesure, par une décision collective prise par les banques. Ou bien la fixation en commun de cette commission peut-elle être justifiée ? Or, n'étant pas directement justifiée par la prestation d'un service, la commission perçue à l'opération peut en revanche constituer un mode de financement du système de paiement, et rémunérer, par exemple, les investissements destinés à accroître l'efficacité et la sécurité du système de paiement, et permettre ainsi l'utilisation plus large d'un moyen de paiement plus fiable que ne le sont les paiements en espèces ou par chèque. Telle serait donc la justification ultime de cette commission interbancaire de paiement. Mais comment, pour autant que l'on accepte cette prémisse, s'assurer que la fixation de cette commission permet d'atteindre ces objectifs ? quel est le standard d'appréciation adéquat ? Ayant abandonné une première méthode, fondée sur la prise en compte des coûts que la banque émettrice supporte à l'occasion d'un paiement par carte, parce qu'il apparaît difficile, pour les commissions interbancaires attachées à une opération de paiement, de constater l'existence de services effectués au profit exclusif de la banque acquéreur ou de son client — par nature, le paiement par carte bénéficie tant au porteur qu'à l'accepteur —, les autorités de concurrence — Commission européenne et, à présent, Autorité de la concurrence (pt. 159) — s'orientent vers la prise en compte de la méthodologie dite de « l'indifférence du commerçant » (ou « test du touriste » dont le libellé est assurément vendeur, mais dont on ne perçoit pas très bien le rapport avec la situation que l'on entend décrire…) développé par le théorie économique (essentiellement, J.-C. Rochet et J. Tirole (2008), «Must-take cards and the Tourist Test» : http://idei.fr/doc/wp/2008/must_take_cards.pdf et https://www.competitionpolicyinternational.com/file/view/6487). En substance, la méthode du test d'indifférence prend en compte plus directement l'utilité des commerçants selon que le paiement se fait par carte ou en espèces. Autrement dit, la commission maximale est fixée de façon à ce que les tarifs payés par les commerçants pour un encaissement par carte n'excèdent pas les avantages transactionnels qu'ils retirent de l'utilisation d'une carte plutôt que d'un autre moyen de paiement, en particulier des espèces. La commission maximale est fixée de façon à ce que, du point de vue du commerçant, l'utilisation par son client d'une carte de paiement ou d'espèces soit indifférente. Il reste que, pour l'heure, ce test de l'indifférence semble plus relever de l'intuition partagée que d'un test abouti (voir sur ce point les objections des banques, pt. 238, ou celle de MasterCard et Visa Europe, pts. 256 à 258). C'est la raison pour laquelle le président de l'Autorité a proposé la création d'un comité de pilotage chargé de définir les caractéristiques et la mise en œuvre du test d'indifférence du commerçant qui pourrait être utilisé comme référence pour l'appréciation du niveau des commissions interbancaires à l'issue de la période de quatre ans prévue par les engagements. Ce comité de pilotage associera les services d'instruction de l'Autorité de la concurrence et les parties à la présente procédure. Les parties présentes à l'audience, représentant le GIE CB et les organisations saisissantes, ont donné leur accord à cette proposition.

Parce que le choix du paiement par carte repose davantage sur les porteurs, qui prennent l'initiative de payer par ce moyen de paiement, que sur les commerçants, qui n'ont que la faculté d'accepter ou de refuser le moyen de paiement proposé, l'Autorité estime que c'est donc sur les porteurs que peuvent agir les incitations à l'utilisation de la carte. D'où l'utilité et la justification de la commission interbancaire de paiement : dans sa nature même, une commission interbancaire liée aux paiements peut éviter un risque de sous-utilisation en permettant de subventionner la face « porteur » par la face « commerçant ». En augmentant les recettes des banques émettrices, une telle commission ne peut que diminuer, en effet, la facturation des porteurs. Ainsi, une commission interbancaire liée aux paiements permet, dans son principe, de limiter la facturation des porteurs de cartes, et donc d'éviter une éventuelle sous-utilisation de la carte (pt. 308). Si l'on comprend bien, la perception de la commission interbancaire de paiement auprès des commerçants permettrait de limiter le prix de la carte facturé aux porteurs, de sorte que les clients des banques seraient incités à faire l'acquisition de telles cartes et de les utiliser au mieux pour remplacer les paiements par d'autres moyens et notamment les espèces. On aimerait y croire, mais le lien de causalité entre le niveau de la CIP et le niveau de prix des cartes payé par les porteurs ne semble pas si évident. C'est en tous cas faire peu de cas de la sans doute faible élasticité prix de la demande pour un service dont bon nombre de clients ne pourraient plus désormais se passer. De sorte qu'il serait possible de défendre l'idée que la fixation du prix des cartes dépend plus — ou du moins aussi — de cette faible élasticité au prix de la demande que du niveau de la CIP… Au surplus, si cette corrélation est exacte, les porteurs de carte doivent assurément s'inquiéter d'une division par presque deux de la commission interbancaire de paiement… Une telle réduction de la CIP ne devrait-elle pas entraîner mécaniquement une augmentation du prix des cartes pour les porteurs, avec un effet inverse à celui qui est recherché, qui est de favoriser la diffusion et l'utilisation de ce mode de paiement ?

C'est aussi dans cette optique de la vocation incitative de la CIP que l'Autorité a validé le principe d'un engagement sur un montant moyen proportionnel. À cet égard, on relèvera les conclusions de commissaire du Gouvernement pour lequel « la structure des engagements du Groupement des Cartes Bancaires proposés à l'Autorité, qui prévoient la révision à la baisse du niveau des commissions interbancaires de paiement à une moyenne pondérée inférieure ou égale à un niveau exprimé en pourcentage offre toute la marge de manœuvre nécessaire à d'éventuelles avancées sur les commissions payées pour les transactions de petits montants » (pt. 325).

Finalement, la commission interbancaire de paiement (CIP), va baisser de 0,47 % à 0,30 % en moyenne, soit de 36 %. Le produit annuel de la CIP, aujourd'hui de près de 1,5 milliard d'euros, devrait finalement être réduit d'environ 500 millions d'euros. Après comparaison du niveau de la CIP proposé par le GIE cartes bancaires avec le coût des espèces, mais aussi au regard des engagements pris par Visa et MasterCard devant la Commission européenne, des montants de commissions interbancaires applicables à l'étranger et des coûts de la banque émettrice, l'Autorité a estimé que le taux proposé de la CIP était, en attendant les résultat du comité de pilotage sur le test d'indifférence du commerçant, en ligne avec la vocation incitative d'une telle commission.

Quant à la commission interbancaire de retrait (CIR), versée à chaque retrait par la banque du porteur de carte à la banque gestionnaire du distributeur de billets, est réduite de plus de 20%, passant de 0,72 € à 0,57 €. Cette baisse de la CIR aboutit à une réduction de près de 100 millions d'euros du produit annuel de la CIR, actuellement de l'ordre de 450 millions d'euros.

À noter également que les engagements rendus obligatoires par la présente décision entreront en application le 1er octobre 2011 pour une durée de quatre ans à compter de la notification de la présente décision au GIE CB. Toutefois, ce délai de 4 ans permettra de mettre en œuvre une méthodologie d'évaluation des commissions interbancaires, fondée sur des tests économiques robustes et des données fiables, qui pourra être utilisée comme référence pour l'appréciation du niveau des commissions à l'expiration des engagements proposés, de sorte qu'au bout des quatre années, le GIE CB ne sera pas quitte et qu'il faudra vraisemblablement passer à nouveau par la case « Autorité de la concurrence »…

Lors de la discussion, ont également été soulevés les points suivants :

— Il a d'abord été conclu, à juste titre, à l'absence de droits acquis par le GIE cartes bancaires à la suite de la décision du Conseil n° 90-D-41 et de la lettre de confort délivrée par la Commission, avec, à la clé, d'intéressantes discussions sur l'arbitrage à opérer entre le principe de sécurité juridique et le principe de « mutabilité » et le rappel de l'obligation à laquelle est tenue l'Autorité de la concurrence de prendre en compte les différentes évolutions du contexte économique et juridique pour apprécier les pratiques visées dans les saisines.

— Application du droit de l'Union européenne en présence de pratiques susceptibles d'affecter le commerce entre États membres.

— Contestation de la possibilité pour l'Autorité de recourir à la procédure d'engagements en raison de la gravité particulière des pratiques. L'objection est écarté par l'Autorité, estimant d'une part que l'on est pas en présence d'un cartel secret et d'autre part qu'il appartient seulement à l'Autorité, dans le cadre de la présente décision, de vérifier que les engagements proposés par le GIE sont nécessaires et suffisants pour mettre un terme à toutes les préoccupations de concurrence identifiées dans la note d'évaluation préliminaire. La proportionnalité des engagements proposés doit ainsi être appréciée au regard des éléments de justification de la CIP qui ont été présentés, de sorte que le recours à la procédure d'engagements est particulièrement approprié au cas d'espèce.

Donc, pendant de nombreuses années, le GIE cartes bancaires aurait éventuellement, puisqu'aussi bien la présente décision d'engagements n'emporte pas à proprement parler qualification de la pratique, imposé aux commerçants des commissions qu'on pourrait qualifier pudiquement de supraconcurrentielles, du moins au regard de la diminution drastique du taux de la commission à laquelle il a souscrit — - 36 %. Quoique la décision de l'Autorité de la concurrence n'en fasse pas état — et pour cause ! —, on peut à tout le moins se poser la question de savoir si les commerçants, ainsi surfacturés, n'ont pas d'une façon ou d'une autre subi un préjudice appelant réparation en lien avec des pratiques contestables que les préoccupations de concurrence émises par l'Autorité se sont bien gardées de qualifier définitivement. Il semble que la voie ait été ouverte par la plaignante dans une autre affaire également soldée par l'acceptation d'engagements, laquelle n'a pas hésité à se tourner vers le juge judiciaire pour demander réparation de ce qu'elle estime être son préjudice, alors même que la décision en question de l'Autorité ne constatait formellement la commission d'aucune pratique anticoncurrentielle… :

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/pdf/avis/11d11.pdf

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?id_rub=388&id_article=1656

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/pdf/engag/enga_gb_cb_juill11.pdf

Cordialement,

Alain Ronzano

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